當前土地制度面臨的窘境

　　土地承包經營使農用土地制度在原有的基礎上得到有效的改革和平穩(wěn)的調整，土地制度是繼承和發(fā)展性的。將承包經營權細化給農產，初步實現了土地權利、義務的統(tǒng)一，既維護土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內容和發(fā)展。同時，采取承包的生產經營方式也和農民習慣的農耕勞作方式有效銜接，得到農民和社會各界擁護，新舊體制的轉換平穩(wěn)進行，制度改革所支付的社會成本很低，改革帶來的效益非常顯著，改善了農民的經濟狀況和生活水平，促進了農村經濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

　　然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經營引起的農用土地制度改革是在缺乏成熟理論準備與系統(tǒng)的政策設計的情況下進行的，家庭聯(lián)產承包責任制只著重對農業(yè)生產經營方式進行了調整，不可能深入地涉及農用土地產權制度的改革問題，因此與城鎮(zhèn)的國有土地使用制度改革相比，農用土地產權制度的改革是不規(guī)范、不系統(tǒng)、不徹底的。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，這種制度的弊端逐漸顯現了出來，并嚴重影響著農村生產力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經濟結構的調整。具體表現在：近幾年來，我國糧食總產值不斷下降；農民收入自97年開始持續(xù)4年增幅下降；在我國土地資源極其緊張的狀況下，農民棄耕、薄耕和拋荒現象嚴重；農民的從事農業(yè)生產的積極性下降，強壯勞動力外出打工，只留下所謂的“三八六零”部隊進行耕作，勞動效率低下。

　　這些問題的日益嚴重，標志著現有的家庭聯(lián)產承包的土地產權形式已經走到了一個瓶頸，在其調動農產積極性的作用得到充分發(fā)揮之后，它所蘊含的深層矛盾也逐漸顯現出來了。

　　1.土地產權極為模糊、產權界定嚴重不清

　　我國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規(guī)定，但是“集體”的定義則極為含糊�！锻恋毓芾矸ā分幸�(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營管理，已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有，村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業(yè)集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業(yè)集體經濟組織的農業(yè)集體所有。”但究竟誰是集體的真正代表·有多種提法不說，概念也極不明確，造成對權利主體的認定帶來很大困難。誰都有權利變成誰都無法有效行使權利，往往行政上的組織如村委會等運用其行政權力來干預和行使所有權。

　　2.農民的土地承包權不穩(wěn)定，大大挫傷了農民承包土地和進行投入的積極性

　　為了顯示機會均等，遵循人地均分原則，每隔一段時間就對集體成員承包的土地作一次強制性的調整，從而使作為土地所有者的集體無論是人員數量上還是構成上都具有相當大的不穩(wěn)定性。雖然中央說土地承包15年不變，更規(guī)定延包土地可30年不變，但在農村，普遍3—5年調整一次，甚全有的村年年有調整。據調查，從1978以來，農民承包的土地已經平均調整3.01次，至少有超過60%的村莊和農戶經歷過土地調整。如此頻繁的變動使承包者的預期大大降低，并且即使允許轉包土地，也受到“只允許農戶將無力耕種的土地在經集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自找對象、協(xié)商承包”的限制：同時國家對種植面積、種植品種等都加以限制，給農產與集體之間的土地承包關系帶來較強的干擾。這樣的土地制度顯然不能為農產提供長期而穩(wěn)定的預期，勢必導致農產土地利用行為上的短期化，特別是在土地改良的問題上，農戶對土地投資缺乏激勵，相反會選擇過度利用土地導致土地肥力下降，因為這種掠奪式經營方式的成本由于時滯因素將由下一任承包者而不是自己承擔。

　　3.現行土地制度的法律基礎薄弱

　　前面已經提到過，現行法律中涉及土地制度的條款都相對籠統(tǒng)，在具體實施過程中存在種種問題。特別是當農戶在土地承包經營過程中遇到侵權行為時，沒有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上農民往往較為分散且文化水平不高，使農戶處于談判上的弱勢地位，無法依法爭取到自己的合法權利。

　　由于承包權作為農民的使用權是不完整的，農民沒有被賦予轉包、租賃、抵押、轉讓其他土地權利，使土地使用權流轉的市場中介和金融支持無法形成。盡管按農戶均分的小塊土地，適應了現有農村生產力的需要，但因土地在產權上是凝固的，難以滿足適度規(guī)模經營中歸并土地的要求，生產力無法重新配置，使農業(yè)經濟結構的調整處于要么重新調整土地承包關系，要么放棄規(guī)模經營的尷尬局面，土地的資源配置效率低下。