案例：

　　1994年12月，澳大利亞某公司以建造年產2000噸輕鋼建材項目申請用地并和A市國土資源局簽訂了《國有土地使用權出讓合同》。合同的組成部分《土地使用條件》中對建設工期進行了約定，超過兩年未開發(fā)的，由出讓方無償收回該土地使用權及地塊上的全部建筑物和其他附著物。直至2001年，A市國土資源局向該公司發(fā)送了《限期開發(fā)通知書》，但該公司仍未進行開發(fā)建設，故A市國土資源局作出了《收回國有土地使用權的決定書》。

　　疑惑：

　　1.《國有土地使用權出讓合同》屬何性質？

　　2.A市國土資源局是否有權直接收回土地？應遵循何種程序？

　　解析：

　　從表面上看，A市國土資源局與澳大利亞某 公司是平等的民事關系，雙方簽訂的 《國有土地 使用權出讓合同》是民事合同，因此，國土局只 能訴至法院，請求追究澳大利亞某公司的違約責任。但是，《國有土地使用權出讓合同》是A市國土資源局作為土地管理部門，代表國家與土地使用者簽訂的合同，其實質是行政合同。根據行政法原理，在行政合同之中，行政主體并非以民事法人的身份與行政相對人訂立關于民事權利義務的協(xié)議，而是以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的。行政主體簽訂行政合同的目的是實現(xiàn)行政管理職能，維護公共利益，而不是為了自身的經濟利益。因此，A市國土資源局對未按合同約定開發(fā)土地的，有權對澳大利亞某公司進行行政處罰。

　　根據 《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條的規(guī)定，“土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經營土地。未接合同約定的期限及條件開發(fā)、利用的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節(jié)可以給予警告、罰款甚至無償收回土地使用權的處罰”。本案中，1994年雙萬就簽訂了《國有土地使用權出讓合同》，但澳大利亞某公司遲遲不按照合同約定的期限開發(fā)土地，直至2001年，A市國資源局發(fā)送《限期開發(fā)通知書》，該公司仍不履行合同。由于拖延時間較長，A市國土資源局有權無償收回土地使用權。

　　《印發(fā) <關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見>的通知》第六條規(guī)定，“市、

　　縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權，定性為‘行政處罰決定’“。由于A市國土資源局收回土地使用權屬于行政處罰，故不必依據《民事訴訟法》的規(guī)定，由法院作為執(zhí)行人。收回過程應遵照行政處罰的相關規(guī)定，這就要求A市國土資源局履行對澳大利亞某公司的告知義務、調查取證、聽證等法定程序。