第二章房地產(chǎn)權(quán)利

　?。ㄒ唬┘w土地征收制度

　　1.土地征收的概念和前提

　　法律保障公民和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，非經(jīng)權(quán)利人同意不得強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是現(xiàn)代法治的基本原則。征收和征用是國(guó)家強(qiáng)制取得公民和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者強(qiáng)制使用公民和法人的財(cái)產(chǎn)的制度，屬于一種例外規(guī)則。征收和征用是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項(xiàng)法律制度。其共同點(diǎn)在于強(qiáng)制性：依法實(shí)施的征收和征用，均僅依政府單方面的意思表示（征收命令、征用命令）而發(fā)生效力，無(wú)須征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必須服從、不得抗拒。土地征收和征用的不同點(diǎn)是：土地征收的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制收買——主要是土地所有權(quán)的改變，集體土地被征收后就變?yōu)榱藝?guó)有土地，不存在返還的問(wèn)題；土地征用的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制使用——只是使用權(quán)的改變，被征用的土地使用完畢，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還被征用人，即是一種臨時(shí)使用土地的行為。

　　鑒于征收是國(guó)家強(qiáng)制取得公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，稍有不慎即可造成對(duì)公民和法人合法財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重侵害，因此必須由法律嚴(yán)格規(guī)定征收的法定條件。各國(guó)法律所規(guī)定的征收的法定條件有三項(xiàng)：一是為了公共利益的目的；二是必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序；三是必須予以公正補(bǔ)償。《憲法》第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”可見(jiàn)，中國(guó)土地征收的前提也是公共利益的需要。

　　2.征收集體土地應(yīng)遵守的原則

　?。?）珍惜耕地，合理利用土地的原則

　　土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，具有有限性和不可再生性的特點(diǎn)，因此，它是最珍貴的自然資源，最寶貴的物質(zhì)財(cái)富，有人說(shuō)“土地是財(cái)富之母”。中國(guó)是13億人口的大國(guó)，占世界人口的22%，但土地面積只是世界的7%，人均占有的土地面積只是世界人均占有量的l/3左右，特別是人均耕地只有一畝多，大大低于世界人均水平，而且宜農(nóng)可墾的耕地后備資源不足，即使全部是耕地，也改變不了人均耕地緊缺的狀況。中國(guó)耕地具有四個(gè)明顯的特點(diǎn)：①人均占有耕地少；②耕地總體質(zhì)量差；③生產(chǎn)水平低；④退化嚴(yán)重，后備資源不足。但是，隨著城市建設(shè)的發(fā)展和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地。中國(guó)近年來(lái)每年大約要征收350萬(wàn)至750萬(wàn)畝耕地，這將使土地的供求矛盾日益加劇。因此，在征地時(shí)，必須堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅(jiān)持“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本國(guó)策，必須堅(jiān)持精打細(xì)算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅(jiān)決反對(duì)征而不用，多征少用，浪費(fèi)土地的錯(cuò)誤做法。

　?。?）保證國(guó)家建設(shè)用地原則

　　征地特別是占用耕地，必然會(huì)給被征地單位和農(nóng)民帶來(lái)一定的困難，但為了國(guó)家的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，就要求被征地單位和農(nóng)民從全局出發(fā)，克服暫時(shí)的局部困難，保證國(guó)家建設(shè)用地。在征地時(shí)，應(yīng)反對(duì)兩個(gè)極端，一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國(guó)家征收；二是大幅度提高征地費(fèi)用，以限制非農(nóng)業(yè)部門占用土地。因此，既要貫徹節(jié)約用地的原則，又要保證國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目所必需的土地。

　?。?）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

　　征地會(huì)給被征地單位和農(nóng)民個(gè)人的生產(chǎn)、生活帶來(lái)困難和不便，用地單位應(yīng)根據(jù)國(guó)家和當(dāng)?shù)卣囊?guī)定，妥善安排被征地范圍內(nèi)的單位和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，這是必須堅(jiān)持的原則。沒(méi)有這個(gè)原則就不能保證征地工作的順利進(jìn)行。

　　妥善安置主要包括五個(gè)方面：①要給被征地單位妥善安排生產(chǎn)用地；②要妥善安置征地范圍內(nèi)的被征收人；③對(duì)征地要適當(dāng)補(bǔ)償；④對(duì)因征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助；⑤對(duì)征地造成的剩余農(nóng)民勞動(dòng)力要適當(dāng)安排。

　?。?）有償使用土地的原則

　　有償使用土地，是土地使用制度改革的核心內(nèi)容，是管好土地、促進(jìn)節(jié)約用地和合理利用土地、提高土地效益的經(jīng)濟(jì)手段。有償使用土地有多種形式，如土地使用權(quán)出讓、土地租賃、土地使用權(quán)作價(jià)入資、人股等。由于種種原因，目前對(duì)土地還沒(méi)有全部實(shí)行有償使用。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，土地使用制度將實(shí)行雙軌制，即土地使用權(quán)有償出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種制度長(zhǎng)期并存，對(duì)此，《城市房地產(chǎn)管理法》已有明確規(guī)定。

　?。?）依法征地的原則

　　征地必須根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定和要求，持有國(guó)家主管部門或者縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的證書或文件，并按照征地程序和法定的審批權(quán)限，依法辦理了征地手續(xù)后，才能合法用地。凡無(wú)征地手續(xù)，或無(wú)權(quán)批準(zhǔn)使用土地的單位批準(zhǔn)使用的土地，或超權(quán)限批準(zhǔn)使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護(hù)。

　　3.征收集體土地的政策規(guī)定

　　《土地管理法》對(duì)征地的有關(guān)問(wèn)題作了明確規(guī)定。

　　（1）征地的范圍

　　國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)和列入固定資產(chǎn)投資計(jì)劃用地的，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后可以征收集體土地，被征地單位和個(gè)人應(yīng)服從國(guó)家需要，不得阻撓。

　?。?）征收土地批準(zhǔn)權(quán)限的規(guī)定

　　征收土地實(shí)行兩級(jí)審批制度，即國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府。征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的，其他土地超過(guò)70公頃的，由國(guó)務(wù)院審批；其他用地由省級(jí)人民政府審批，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

　　征收農(nóng)地的，應(yīng)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)；經(jīng)省級(jí)人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)另行辦理征地審批。為實(shí)施土地利用總體規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。

　?。?）建設(shè)單位申請(qǐng)征地不得化整為零

　　一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要征收的土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計(jì)一次申請(qǐng)批準(zhǔn)，不得化整為零。分期建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)分期征地，不得先征待用。鐵路、公路和輸油輸水等管線建設(shè)需要征收的土地，可以分段申請(qǐng)批準(zhǔn)，辦理征地手續(xù)。

　　（4）對(duì)被征地單位和農(nóng)民進(jìn)行安置、補(bǔ)償和補(bǔ)助

　　征地由用地單位依法支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。

　?。?）臨時(shí)用地必須辦理報(bào)批手續(xù)

　　工程項(xiàng)目施工，需要材料堆放場(chǎng)地、運(yùn)輸?shù)缆泛推渌R時(shí)設(shè)施的用地，應(yīng)盡可能在征用的土地范圍內(nèi)安排，確實(shí)需要另行增加臨時(shí)用地，由建設(shè)單位向批準(zhǔn)工程項(xiàng)目用地的機(jī)關(guān)提出臨時(shí)用地的數(shù)量和期限的申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，同土地所有權(quán)單位簽訂臨時(shí)用地協(xié)議后方可用地。臨時(shí)使用土地的期限，最多不得超過(guò)兩年，并不得改變批準(zhǔn)的用途，不得從事生產(chǎn)性、營(yíng)業(yè)性或其他經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)，不得修建永久性建筑。臨時(shí)用地期滿后，應(yīng)將場(chǎng)地清理并按用地協(xié)議支付一切費(fèi)用，土地管理部門同時(shí)注銷其臨時(shí)用地使用權(quán)。臨時(shí)用地超過(guò)批準(zhǔn)的時(shí)間，可再提出申請(qǐng)，不退地又不申請(qǐng)的按違章用地處理。

　　（6）全民所有制企業(yè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營(yíng)使用的集體土地

　　全民所有制企業(yè)、城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資興辦的聯(lián)營(yíng)企業(yè)所使用的集體土地，必須持縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或者其他批準(zhǔn)文件，由聯(lián)營(yíng)企業(yè)向縣級(jí)以上人民政府土地管理部門提出用地申請(qǐng)，按照國(guó)家建設(shè)用地的批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；經(jīng)批準(zhǔn)使用的土地，可以按照國(guó)家建設(shè)用地的規(guī)定實(shí)行征收，也可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件。

　　這樣規(guī)定是為了適應(yīng)城鄉(xiāng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既體現(xiàn)了占用農(nóng)地必須遵守的原則，即須經(jīng)批準(zhǔn)方可用地，同時(shí)又體現(xiàn)了用地的靈活性，即聯(lián)營(yíng)企業(yè)用地，可以不改變土地權(quán)屬性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件的，可以不計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和各種補(bǔ)助費(fèi)。

　?。?）征收土地時(shí)必須進(jìn)行征地公告

　　被征收土地所在的市、縣人民政府，在收到征地方案后，10日內(nèi)應(yīng)以書面或其他形式進(jìn)行公告。

　?。?）合理使用征地補(bǔ)償費(fèi)

　　建設(shè)用地單位支付的各種勞動(dòng)力的就業(yè)補(bǔ)助和應(yīng)發(fā)的各種補(bǔ)償及其他費(fèi)用，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定管理和使用。耕地占用稅用于土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)發(fā)展；菜田基金、土地復(fù)墾費(fèi)、土地荒蕪費(fèi)、防洪費(fèi)用于菜田開(kāi)發(fā)建設(shè)和土地的調(diào)整和治理；征地管理費(fèi)用于土地管理部門的各種業(yè)務(wù)開(kāi)支。各級(jí)人民政府和土地管理部門，嚴(yán)格監(jiān)督征地費(fèi)用的管理和使用，任何單位和個(gè)人均不得占用或挪作他用。

　?。?）特殊征地按特殊政策辦理

　　1）大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和安置費(fèi)用，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定；

　　2）征收林地、園林等按林業(yè)管理部門的規(guī)定辦理；

　　3）征收土地發(fā)現(xiàn)文物、古跡、古樹等應(yīng)報(bào)主管部門處理后方可征地；

　　4）遷移烈士墓、華僑墓按主管部門規(guī)定辦理；

　　5）用地范圍內(nèi)的國(guó)防設(shè)施，經(jīng)協(xié)商后方可征收。

　　單位安置的人員，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的人員，補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給個(gè)人。

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