對《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的合憲、合法性的質(zhì)疑

城市房屋拆遷近十年來，演化成最易產(chǎn)生劇烈沖突的一個領(lǐng)域。拆遷的強(qiáng)制性正是誘發(fā)過激沖突的根源。數(shù)年前央視曾報(bào)道東北某市一拆遷戶手持菜刀，誓不離開自己的家，并砍傷爬窗強(qiáng)行入戶的消防干警。但這一事件背后的悲涼與絕望，卻在知法普法的法制宣傳主題下被遮蔽了。直到南京自焚事件，把拆遷戶的絕望以極端方式爆發(fā)了出來。同時(shí)近年來，人們也漸漸懂得了“法治”的要義并不在于簡單的知法守法，而在于讓法律成為個人權(quán)利的保護(hù)神。“惡法非法”這一體現(xiàn)憲政和法治精神的原則，通過由孫志剛案件帶來收容遣送制度被廢止的個案，也開始被更多人了解和接受。

何謂“拆遷”？

2001年國務(wù)院出臺《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，兩年來各地都據(jù)此進(jìn)行了細(xì)致的行政立法。但筆者認(rèn)為條例任意擴(kuò)大“強(qiáng)制拆遷”范圍，是近年來拆遷糾紛走向尖銳化的根源。何謂“拆遷”，引用條例的管轄定義，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例”。這一定義僅排除了自行拆遷的情形，而將一切因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的拆遷都囊括在“強(qiáng)制拆遷”之內(nèi)。不像以前只有被納入城市改造或政府工程的項(xiàng)目才搞強(qiáng)制拆遷。這一規(guī)定的法理依據(jù)是非常糊涂的，它強(qiáng)調(diào)拆遷發(fā)生在“國有土地”上，似乎為政府強(qiáng)制力量介入提供了一個氣壯的理由。但它忽略和抹煞了另一個更重要的事實(shí)，即這些“國有土地”是政府已經(jīng)向私人有償出讓了土地使用權(quán)的土地。政府的身份有兩種解釋，一是土地所有權(quán)人的名義，一是社會管理者的名義。但政府既然拿地?fù)Q了錢，就不能再以土地所有權(quán)人的身份強(qiáng)制性介入。政府擁有土地所有權(quán)并不構(gòu)成強(qiáng)制的理由，相反，政府不擁有土地使用權(quán)構(gòu)成了不能強(qiáng)制的理由。因?yàn)閺?qiáng)制拆遷的本質(zhì)就是政府單方面收回土地使用權(quán)。“土地使用權(quán)”是一種物權(quán)，土地使用權(quán)及其附著的房屋所有權(quán)是老百姓用一生積蓄換來的、安身立命的最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)。拆遷問題首先不關(guān)乎補(bǔ)償，而關(guān)乎對私人產(chǎn)權(quán)的剝奪。

無論《城市房地產(chǎn)管理法》還是《土地管理法》，都未提及“房屋拆遷”這一概念。因?yàn)榉课莶疬w的基礎(chǔ)是房地產(chǎn)交易，無交易即無拆遷。只要國家不收回私有房屋的土地使用權(quán)，拆遷的實(shí)質(zhì)就是一種私法意義上的履約行為，而非行政法上的概念。即便拆遷行為因?yàn)橛绊懙匠鞘信涮捉ㄔO(shè)而需要進(jìn)行規(guī)范和管理，這種作為社會管理者角色的管理權(quán)限，也不可能包括違背產(chǎn)權(quán)人意志的強(qiáng)制拆遷在內(nèi)。政府的強(qiáng)制拆遷只能發(fā)生在一種前提下，即政府強(qiáng)制性的收回了某幅地的土地使用權(quán)。只有土地使用權(quán)被政府合法的強(qiáng)制性收回，才會產(chǎn)生出強(qiáng)制拆遷的行政權(quán)力。而征用有著嚴(yán)格的程序和要求，只發(fā)生于政府自身因公益而用地的情形。